【原文出处】外交学院学报
【原刊地名】京
【原刊期号】200104
【原刊页号】45～49
【分 类 号】D7
【分 类 名】国际政治
【复印期号】200204
【标 题】联合国发展机制评析
【作 者】王文
【作者简介】王文(1959—)，女，浙江人，中国青年政治学院副教授。(北京 100089)
【内容提要】联合国有一套庞大的发展系统和用于发展的经费预算，来实施宪章中关于发展的宗旨。该套机制的建构、发展、运行及发展业务的操作代表了联合国发展职能的履行和业绩。但联合国作为全球发展的协调中心，在机制上存在着明显缺陷，有待进行关键性的改革。
【摘 要 题】国际组织
【关 键 词】联合国/联合国发展机制/经社理事会改革
【正 文】
　　联合国自成立以来，为实现联合国宪章关于发展的宗旨，连续实施了4个发展10年战略，形成了关于可持续发展的思想和理论，建立了庞大而复杂的发展机制和一套援助体系，创造了多形式和多层次的国际合作模式。但与几十年来联合国在发展领域所投入的人力、物力和财力相比，它取得的成效不太明显，其原因是多方面的。本文试图从发展机制入手，探讨联合国发展机制的构成，经费来源，并以发展援助活动为主线分析发展机制的运行及症结所在。
　　 一、联合国发展体系的特征及经费来源
　　为有效完成关于发展的使命，联合国宪章设计了以经社理事会为中心的一套庞大、复杂的网状运行机构。根据宪章的规定，发展系统由3个层次的机构组成，它们是联合国大会、经社理事会、经社理事会的附属机构和专门机构。
　　大会在发展系统中享有最高和领导地位，宪章第60条规定，联合国“有关国际经济及社会合作之责任，属于大会及大会权力之下的经济及社会理事会。”经社理事会是经社发展体系的中枢。宪章就其职权是这样规定的：(1)根据宪章第62条1款和2款，经社理事会在经社发展领域有研究和建议权。(2)第62条3款和4款赋予经社理事会就其职权范围内的事项，提出协约草案和建议召开国际会议之权。(3)第68条规定了经社理事会与附属机构的关系。(4)第63条1款和2款赋予了经社理事会协调、管理专门机构的职能。
　　在经社理事会和大会下面有两套系统是直接进行操作的机构，它们是联合国的专门机构和附属机构。到目前为止联合国发展体系中的专门和附属机构大约有12个，①这些机构按其活动领域划分为4大类：国际劳工组织；教育、卫生和科技类；工农贸和金融类；交通运输类。②这些专门机构通过与经社理事会签署的一种特别协定，接受联合国的监督与协调。
　　联合国开展发展活动的经费来源，首先依赖于正常预算，此款由会员国按比率分摊，其中70%—80%用于发展活动和人事行政开支。但由于联合国不断发生的财政危机，联合国的发展经费越来越多地依赖于额外预算。80年代，世界银行提供的发展援助资金约有12亿美元，平均每年都多于联合国经社体系的正常预算。③90年代以来，这一趋势继续扩大。其次用于发展的费用是官方发展援助基金。1970年，联合国在第二个发展10年战略中规定了官方发展援助的数额为发达国家国民生产总值的0.7%，此后，在第三、四个发展10年战略中都重申了这一指标，但是官方发展援助数额连年下降。再次，还有一部分经费来源属于各国政府向联合国提供的捐款。该笔费用主要来自西方国家，也呈下降趋势，近年来，这笔款项主要流向从事救济和紧急援助活动的非政府组织。1993年，美国政府拨给此类美国非政府组织的资金占全部用于救济金的76%，1994年，欧盟将救济金的65%拨给了20个非政府组织。④最后，在某些特定情况下，联合国也通过发行公债方式筹集资金。
　　随着联合国发展机制的不断膨胀和发展活动的扩大，联合国的经费支出迅速增长，1946年，它的全部预算为1939万美元，1972年，达到2.13亿美元，1980年，超过了5亿美元，目前已接近12亿美元。⑤除此之外，联合国的预算外活动经费远远超过这个数字几倍。用于经济发展的费用也按比例迅速增长。
　　 二、联合国发展机制的运行模式及变迁
　　联合国发展机制内部有着明确的分工，大会是审议与决策机构，经社理事会为协调与主管机构。大会和经社理事会的附属机构、专门机构是联合国发展体系中基层组织，直接执行大会的决议，接受经社理事会的协调。一般地说，它们在发展领域有各自特定业务范围和专业特长，在法律上有独立的内部结构和自治权，但必须接受大会、经社理事会的协调。
　　经社理事会通过以下几个渠道对这些基层机构进行协调：(1)会议机制。联合国每年都要召开关于发展问题的国际会议，通过关于发展问题的决议、纲领、行动计划，形成宏观政策。在准备会议的文件、召集会议、推动大会达成一致方面，专门机构与附属机构利用自己的专业特长和熟悉情况的优势，形成与经社理事会的密切配合。(2)研究、分析机制。经社理事会与其下属机构，特别是它的各种委员会就发展问题进行宏观和微观研究，对发展问题进行政策分析，对发展项目效率进行评估，这种研究有利于联合国发展问题的决策及调整，有利于各种发展计划的实施成功。(3)支持和操作机制。在经社系统内，经社理事会负责发展业务的可行性研究，提供技术合作项目和前期投资，专门机构及联合国附属机构则具体操作。此种机制是联合国开展发展活动的主要渠道。
　　在联合国成立之初，经社理事会将宪章第55条的思想转化为如下战略：消灭贫穷、饥饿、愚昧和疾病，贫国与富国之间应当合作以改善所有人的生活。因此，虽然联合国的发展活动十分广泛和复杂，但一开始就确立了一条主线，即援助发展中国家，缩小贫富差距。战后以来联合国发展体系最主要、最大量的业务就是“发展援助”，其中联合国开发计划署是联合国最大的多边发展援助机构，其资金拥有量占联合国发展援助系统总资源的一半以上。
　　联合国的发展援助可分为两种类型：第一是特别援助活动。为应付各种紧急情况而设立一些人道主义救援机构，它们主要负责向遭受自然灾害的国家、地区提供紧急的以及长期的善后援助。这种特别援助活动还包括为特别人群提供的援助，如联合国儿童基金会和难民事务高级专员公署就是为此目的而设立的。第二是由专门机构和附属机构实施的发展项目，即向低收入国家提供多边技术援助和投资前援助。以开发计划署为例，其资金的80%被指定用于人均国民生产总值低于750美元的低收入国家，其中60%用于最不发达国家。⑥援助范围包括农业生产、畜牧、渔业、林业、矿业、制造业、动力、运输、交通、住房和建筑、贸易和旅游、健康和环境卫生、教育和培训、社区发展、经济计划和公共行政部门。所有这些项目的目的是为了(1)帮助低收入国家创造有利条件，以便在合理和有条理的基础上从国内外筹集发展资本。(2)充分有效地运用这些投资资本和其他所有可利用的经济资源和人力资源进行准备，以提高经济生产率和改善生活水平。一般来说联合国向发展中国家提供的援助是无偿的。
　　长期以来，粮农组织建立了全球粮食信息和预警体系；国际农发基金为最贫穷国家提供软贷款；联合国开发计划署每年预算10亿美元，其中的87%用于最贫穷国家的经济发展和生活条件的改善；难民事务高级专员公署向世界上2300万难民提供援助和保护；联合国人口基金用支出的70%救灾。⑦附属机构和专门机构除单独实施发展计划，还共同合作完成发展项目。世界卫生组织与联合国儿童基金会合作，在消灭天花，使世界上80%的儿童免于小儿麻痹、破伤风、白喉、结核、百日咳5种疾病侵袭方面作出了有效的努力，每年大约拯救300万生灵。